• 2014-9-22 10:41:00
• 来源：《上海电梯》
     2014年6月25日，由上海市质监局、上海市特种设备监督检验技术研究院、上海市特种设备管理协会共同主办的“2014上海市特种设备安全发展与创新研讨会”在光大会展国际大酒店召开。来自政府相关部门、各特种设备行业、协会的领导和专业人员约300多人参加了研讨会。国家质检总局特种设备安全监察局副局长崔钢就特种设备安全监察职能转变的一些思考同与会者作了交流发言。上海质监局举办的这个研讨会是总局在全国安全生产月中的的一项重要活动。我受总局委托来参加研讨会，主要是想和大家讲一讲总局对特种设备安全监察职能转变几项内容的一些思考。
    一、职能转变的必要性

    特种设备是社会生产和人民生活中广泛使用的重要装备和设施。它不仅关系到安全生产，而且越来越多地关系到公共安全，一旦发生事故，将会严重影响正常生产和人民生活。因此国家、政府，必须要对特种设备安全发挥强有力的监管作用。同时，在特种设备安全这一领域也要适当发挥市场作用。在不同特种设备监管上，有的设备政府要多管一点，有的设政府要少管一点，企业多管一些。但总的来讲，这两个作用，涉及到安全，政府就要多管一点。我们认为，特种设备安全监管是各级政府重要的行政管理职能，只要存在，政府就要管另外，我们通过国外专家的一些介绍，发现许多国家对特种设备安全都颁布专项的法律，设立专门的机构，对特种设备实施企业负责，政府监管和行业自律相结合的安全管理制度。这是各国家普遍存在的制度。咱们国家也一样，是从1955年开始，对特种设备实施监管，经过近60年的探索，基本形成了全过程的监管机制，建立了检验和监察两支基本队伍；另外，也形成了完善的法律法规体系。特别是去年6月29日，颁布的《特种设备安全法》，使得我国特种设备安全监管法律更加完善，这些都是我们60年来探索的结果。特别是从2010年至2013年， 特种设备每万台死亡人数从1.21人下降到0.46人，减少3倍。这都是过去好
的做法，好的制度的体现。

    但是，随着经济社会发展，特种设备质量安全监管需求越来越大，质量安全要求越来越高；设备范围不断扩大，数量急骤增加，技术难度也大幅度增加。在监管和检验上表现出人机矛盾突出，经费保证不足，基层队伍的素质不符合监管需求。具体来分析，我们发现特种设备安全监管当中还存在4个方面的问题：1.企业落实安全主体职能的法律意识不强。很多企业靠检验机构，靠监管部门，而自己主动地去开展安全管理还不到位；2.安全监管存在错位。有的地方我们管多了，具体行为做多了，有的方面就做的不够。譬如，宏观管理、风险监测，我们投入的精力不够，所以我们认为政府的监管也存在着错位；3.检验检测属性不明确。检测机构定位不清晰，资源配置比较低，综合能力不强。这主要是发挥市场作用不够；4.社会力量作用发挥不够。社会组织参与监督决策的机制尚未建立，培养扶持力度不够，公信力不够。我们认为产生这4个问题的真正原因是：现行的监管制度不能适应市场经济体制的需求。因现行的体制是在计划经济体制下实施的，那么在市场经济体制上显然不适应。政府监管体制配置上不合理，没有把政府的有效资源用到最关键的地方，发挥社会市场配置资源作用还远远不够。我们要通过政府的职能转变，特别是深化改革，检验改革以及充分发挥社会力量。这就是我们要进行政府职能转变的必要性。

    二、职能转变的指导思想、工作目标和基本原则

    1.职能转变的指导思想，是我们要深入贯彻党的十八大及十八届三中全会和国务院职能转变， 以及加强市场监管的若干意见。充分运用战略思维，坚持依法监管、科学监管、进一步检测放权、激发市场活力，更好地发挥政府在特种设备公共安全领域的监管作用；更好地落实企业在生产安全领域的责任，更好地发挥社会力量，通过建立法制政府和服务性政府，推进特种设备安全治理体系和治理能力现代化；不断提高特种设备安全水平，服务经济社会，持续健康地发展。这里有几个研究的亮点：1.更好地发挥企业在特种设备安全领域里的主体作用。根据特种设备用途，我们认为有些是直接为企业生产服务的，是在企业控制范围之内的设备，譬如压力容器等，出了事故直接可找到企业责任人；这可以减少政府的监管，让企业多负点责任。

    2.更好地发挥政府特种设备在公共安全领域的监管作用。公共安全领域就是很多特种设备使用者，它跟设备的所有者没有关系，如公共场所的电梯、城市里的燃气管道，使用者有可能受到伤害，这些设备拥有者、管理者的企业是控制不住的。 这一块的公共领域政府可能要多管一点，都靠企业是不行的。为什么现在电梯出一些问题，虽然问题不大，但小问题很多。问题在哪儿？我们研究发现，在住宅电梯这个领域，责任和管理是分离开了。有很多环节，譬如，物业公司、维保公司。实际上，物业公司和维保公司，它的利益取向和受害者之间是分离的。政府一定要把他获得利益的倾向和安全紧紧地绑在一起，另外，要更好地发挥社会力量。主体是行业协会，也包括媒体、消费者，这个范围很大，力量发挥的不够，这也是我们指导思想上的新认识。

    3. 确立职能转变的3个目标。

    1）远期的战略目标。到2020年前，我们要基本完善特种设备法制，建立与特种设备市场相适应的体制机制；建成多元控制特种设备安全治理体系；基本实现治理能力现代化。
    2）中期目标。2017年底前，我们要建立强化公共安全，健全宏观管理和事中、事后监管的方法，与相关部门建立良性的合作、协作机制；基本完成检验工作改革和检验机构的整合；建立、完善政府部门服务于社会组织，传递信的服务平台，初步建成多元共治工作格局。
    3）近期目标。2015年底前，完成特种设备目录的重新修订，修订中，我们也删减了一些与安全不是特别密切的小型特种设备；建立各级安全监管机构权利清单，取消核定相关行政许可项目；基本完成行政许可改革，制定特种设备检验机构改革和纵向改革方案，并开展试点。这项工作，在今年6月底，7月份完成；制定培育和规范社会组织发展的工作规范、制度，并开展培育试点工作，基本完成电梯与压力管道改革的试点。

    三、改革的五个基本原则

    1．坚持安全底线的原则。我们监管所有的改革和措施，都不能降低安全标准，都不能有害于安全监管，所有改革的取向是监管安全这一条底线。
    2．坚持技术创新。从60年的发展来看，特种设备监管制度是有效的、管用的，大部分要继承，有些已不适应现在要求的， 要改。
    3．坚持依法改革。这是中央推改的新的提法。所有改革要依法执行，这是什么概念？不是法里定的我们不能改，而是首先要先改法，那些不适应的要改，如取消某些行政机构。
    4．坚持加减结合原则。政府、行政这块做减法，协会、技术机构可能做加法，特别是协会，大量工作要他们做。公共安全领域做加法，生产安全领域做减法。另外，事前做减法，事后做加法。因此风险监测这一块一定要加强，将来政府行政区域减少了以后，事后监管最有效的办法是发挥社会力量。
    5．坚持统筹协调。政府职能部门转变、检验机构改革、发挥社会力量作用，要同步实施，这几个是关联的，不能分开来搞。要搞好整体改革和重点突破，如电梯领域先突破改革探索，坚持处理好地区差异，全国各地改革不能同步走，像东部和西部完全不一样，东部面临着改革压力大，而西部可能压力小一些，这是统筹协调的原则。

    四、改革的几项主要任务

    1．健全体制

    首先，构建特种设备安全治理体系，治理体系中涉及到很多主体，包括各级政府、监管部门、相关的政府管理部门、检验机构、行业协会、生产使用单位及企业、劳动者和使用者。劳动者就是指生产单位的工人，使用者就是公众。这些都和特种设备相关的主体，形成保护劳动者和使用者安全为目的，落实生产使用单位主体责任为核心，实施政府监管、企业主责，社会参与的治理体系；多种主体、共同负责，各负其责的体制。政府监管部门是其中的一员，这和以前不同，以前特种设备监管是以监管部门为主，以政府为主，其它都是参与，现在这些主休，各负其责，政府监管是其中的一员，政府制定制度来推动工作。这种治理体系符合市场经济体制的需求。在治理体系中企业负责是最重要的一方面，但从监管角度看,监管部门、检验机构和行业协会要发挥重要作用,要科学定位三者之间的作用和关系。作为监管部门来讲，各级政府设立的质量监督部门，是特种设备监督的政府主管部门。另外，在监管体系责任划分上，国家级监管部门将来是以宏观政策为主。宏观政策是维护现有的法律法规；省、市级监督部门是以监督管理为主。落实怎么实施、组织；县级监管部门以执法检查为主。特种设备安全监管由安全监察、技术检查、行政执法组成。

    2．重新定位安全监察

    在职能上，安全监察主要负责特种设备政策、法规和安全监管工作的重要法规制定和安全监管工作的规划；建立特种设备安全监管制度和工作体系；承担区域性或系统性风险的监控、事故处理、监督检查、必要的行政审批和安全信息发布等工作，由各级质监部门中的特种设备安全监察机构承担。技术检查是由负责各种特种设备安全监督管理需要的专业技术工作机构，主要承担事故调查分析、应急处置、使用登记、隐患治理的督查，风险的监测、统计分析、对检验工作质量的监督抽查，投诉举报，调查等事务性工作，同时也开展一些保障性检验，这些工作由各级政府特种设备安全监管部门或其设立的事业单位承担。保障性检验指的是政府机关，特种设备检验，咱们这些保障房检验，政府掏钱来考虑这工作。另外，还有些重大活动需要检验，由他们来承担。行政执法由安全监察机构或综合执法机构承担；现在这两种情况都有，有的把特种设备执法交给安全监察机构，有是分离的，市级特种设备监察机构只搞现场监察，发监察指令，指令不执行时移交给稽查部门，立案调查。

    3．开展检验改革

    目前特种设备检验有三个属性：1）为政府服务。譬如，事故调查分析、保障性的检验，包括一些许可的审查，这些工作为政府做的；2）承担法定检验。条例与法规定的型式试验，监督检验和定期检验。3）为企业提供检测技术服务。对检验机构改革，我们有一个设想，首先，我们要进行整合。检验机构从国际上的发展来看，越做越大。像德国，有两个，一个南德、一个北德，法国三家，美国十来家，符合发展规律；散着做，不符合检验机构发展的规律。但有一个问题需要引起我们高度重视，就是有关国家的安全，重要的经济部门，直接影响到国家的安全和经济的安全，是不能让国外机构进入的，这也是国际惯例。检验机构改革后，要保证它在社会上的公益性。在国务院发布的《关于促进市场共性竞争维护市场正常秩序》第26项中有明确的规定: 发挥市场专业化服务组织监督作用。这一章里提出推进检验检测认证机构与政府转型为企业或社会组织改革。因此将来检验机构改革为两个方面，完全为企业提供服务的就要转为企业；为社会提供服务就要转入社会，这一块要保持公益性，符合社会的要求。

    4．发挥社会组织的作用

    这里讲的社会组织有两部分组成了，一个是行业协会；另一个是和政府部门脱钩的法定检验机构（公益第三方）。社会组织主要是要加强行业自律，促进特种设备质量水平的提升，参与行规标准的制定，按照国家安全基本要求，开展与安全基本要求相符的市场准入规则， 依法实施各种设备相关产品的从业人员的准入和退出，参与社会特种设备安全治理，为政府监管提供服务；加快社会组织能力建设，鼓励社会组织开展安全技术服务，宣传、培训、教育、构建行业诚信体系、建立完善公共安全信息发布平台。以后政府发布的执法信息，大量安全信息、企业信息、检验机构信息由社会组织发布。

    5．创新机制

    今后要建立8个新机制：1）加快建立风险监测、研判预警和快速处置的机制；2）推进监管信息平台和信用体系的建设，建立特种设备企业守信激励和失信惩戒机制；3）推进各种设备责任保险，加快建立事故赔偿，社会救助机制；4）发挥生产综合安全监管平台作用，落实地方政府负总责的责任，推动各种设备安全相关部门的协调，合作机制；5）探索建立特种设备安全监管决策、监督、执行相互分离，相互制约的运行机制；6）探索建立政府监管、检验机构、社会组织协同的机制。未来要形成社会上的三驾马车：政府部门、检验机构、行业协会。这三驾马车需要有一个协作机制，这个机制将来要写到特种设备法里面，不能因人而异，不是靠行政管理，而是靠法制来维系三驾马车；7）探索建立以发现事故隐患为导向的激励机制，检验人员和企业管理人员、作业人员发现新的隐患、重大隐患要重奖；8）探索建立司法部门的协作机制。明确规定，政府和司法之间要协调，现在我们感觉到特种设备领域行政管理作用发挥的不错，但是法律的作用发挥还是不够的。法律的约束作用是很强的。有次，我到美国去调研，美国80年代初，发生了一起起重机事故，死了5个人，法院判责任单位承担9000万美元的责任。一个案子就把起重机安全管住了，法律的力度相当强，所以一定要发挥司法的作用。

    6．完善法制
    1）利用现在《特种设备法》和《条例》留下的一些规定搞改革。因为法和条例对改革留出了一些空间，按照法的要求，调整完善现有的特种设备规章、安全技术规范和标准。2）根据职能转变的需求，推动法、条例相关条款的修改，在新的监管体制下，法律里有些事情要做些规范，如公益第三方检验机构定位、行业协会的自律。这些不能靠行政，而是要靠法律。

    五、改革的五项重要工作：

    1．行政许可改革

    我们分两个阶段实行改革：第一个阶段就是八种特种设备将来基本以制造为主，其他环节许可取消。设计、安装、维保都取消，只发制造许可，由制造企业来负责，政府就监管制造企业；第二个阶段就是将来法律和行业自律制度完善了，我们把这些都取消。实行行业自律，从企业的需要去建立规矩，搞出来了再去认定、评价。
    2．检验机构改革

    首先，我们要在法规标准上进行清理，按照三种不同性质进行清理。企业服务这一块政府不做任何规定，双方按照合同来决定。法定检验由规范规定；企业自检由标准规定。其次，是进行法定检验机构整合，在整合的过程中，落实完善各级政府的技术检查机构。

    3．加快培育和发展社会组织

    加大对社会组织的扶持力度，规范政府购买服务等行为，支持社会组织更多地参加法规标准的制定，采信社会组织鉴定评估的结果，支持社会组织实施特种设备相关产品的市场准入和从业资格人员认定；充分发挥社会组织为企业和行业提供法律法规宣传、咨询、技术培训、交流、管理能力评价、维权代理人等作用。搭建企业与行业自律诚信平台，帮助企业落实安全与节能主体责任，促进特种设备安全管理水平的提升， 发挥服务作用；研究相关政策，加快推进社会组织运行、运作规范，诚信实业，竞争公开，良性竞争，奖励惩戒，自律保障的机制和制度，提高社会组织的公信力。协会脱离政府后，还是由政府制定行业协会的一些工作制度和规定，对其进行工作指导、监督。
    4、推进电梯监管方式的改革

    落实电梯事故首负责任，形成良好的维保公司选择机制；提高维保企业准入门槛，形成以电梯制造企业为主与专业维保单位相结合的电梯维保体系；根据风险评估的结果，实现分类调整检验周期，探索监管机构对检验的抽查方式。电梯的周期根据风险来计算。有的2年检验一次，有的有可能半年检验一次。另外就是探索电梯安全责任保险制度，建立电梯风险监测和预测，应急处置体系。这是一个事后监管的平台，要大力推进。

    5、提高压力管道的监管

    由于职能交叉，多个法律之间有交叉，因此有很多工作没有很好地落实，也出现很多事故。所以我们最近和一些主管部门一起研究，要进一步调整完善三种管道的监管模式：1）油气管道。我们认为要建立多部门监管的机制，在这机制上，明确质监部门主要负责管道元件生产许可、检验的管理；2）燃气管道。在行政管理和监督管理上多发挥住建部门的作用，我们仅对检验机构的监管；3）工业管道。要把工业管道和锅炉压力容器相结合，统一管理，方便企业。总之，特种设备职能安全转变势在必行，不改不行，但改革不能乱，一定要有利于更好的保障安全，减轻企业负担，激发社会活力。各地要在整体协调下去进行改革，要有一个明确的方向。最后，我相信上海的特种设备安全是能够得到保障的，安全水平会有进一步的提高。